黨的二十屆三中全會(huì )提出，推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節獨立運營(yíng)和競爭性環(huán)節市場(chǎng)化改革。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快建設統一開(kāi)放的交通運輸市場(chǎng)的意見(jiàn)》明確提出，鼓勵和引導社會(huì )資本依法依規參與鐵路建設運營(yíng)。伴隨鐵路投融資體制改革不斷深化，各地政府不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，社會(huì )資本參與高鐵建設取得顯著(zhù)進(jìn)展。特別是以浙江杭臺高鐵（杭紹臺鐵路）、杭溫高鐵為代表的高鐵示范項目的改革創(chuàng )新實(shí)踐，為社會(huì )資本投資建設鐵路提供了可復制推廣的有益經(jīng)驗。

浙江高速鐵路引入民間資本的探索與實(shí)踐

2015年，國家出臺一系列政策，明確提出支持社會(huì )資本投資鐵路，推廣PPP模式（即政府和社會(huì )資本合作模式），鼓勵鐵路所有權和經(jīng)營(yíng)權向社會(huì )資本開(kāi)放。浙江省決定在杭臺高鐵和杭溫高鐵項目中引入民間資本。2017年，杭紹臺鐵路項目簽約，成為中國鐵路史以及國企改革史上一個(gè)重要事件。2022年1月，國內首條民資控股的高鐵杭臺高鐵（杭紹臺鐵路）正式開(kāi)通。2024年9月，國內第二條民資控股高鐵杭溫高鐵一期正式開(kāi)通運營(yíng)，其也是國務(wù)院混合所有制改革試點(diǎn)和國家發(fā)展改革委社會(huì )資本投資的“雙示范”項目。開(kāi)通運營(yíng)以來(lái)，杭臺高鐵和杭溫高鐵有效帶動(dòng)了沿線(xiàn)地區經(jīng)濟發(fā)展。它們的成功建成和運營(yíng)，對于鼓勵和擴大民間資本參與鐵路建設投資、拓寬鐵路投融資渠道具有重要示范意義。從實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，政府嚴格遵循市場(chǎng)規律，積極創(chuàng )新運作模式，讓民間資本“敢投、愿投、進(jìn)得來(lái)、退得出”。

以往，鐵路、公路、機場(chǎng)、水利等重大基礎設施領(lǐng)域引入民間資本只授予經(jīng)營(yíng)權，其資產(chǎn)的所有權基本保留在政府手中。而浙江在特許經(jīng)營(yíng)期內將鐵路資產(chǎn)的產(chǎn)權直接授予民間資本控制的項目公司，給予了民營(yíng)企業(yè)資產(chǎn)所有權，進(jìn)一步給民間資本吃了“定心丸”。杭溫高鐵一期采用“建設-擁有-運營(yíng)-移交”模式運作，合作期為34年，包括建設期4年、運營(yíng)期30年。運營(yíng)期間，政府將讓渡全部收益，并與社會(huì )資本方風(fēng)險共擔；運營(yíng)期滿(mǎn)后，項目再移交給政府。

國內大部分地區在引入民間資本的項目中，絕大部分都是由基層政府部門(mén)或事業(yè)單位作為實(shí)施機構和簽約主體。浙江省為增加民營(yíng)企業(yè)參與兩個(gè)高鐵項目的吸引力，直接與項目的民營(yíng)企業(yè)投資方簽訂投資協(xié)議，增加民營(yíng)企業(yè)的投資信心。2017年9月，由復星集團牽頭的民營(yíng)聯(lián)合體與浙江省政府簽署杭臺高鐵PPP項目投資合同，首條民營(yíng)控股高鐵正式落地。同時(shí)，疊加省政府作為簽約主體，省市兩級平臺公司作為政府出資代表的雙重保障，增加了項目公司融資信用評級。

杭臺高鐵和杭溫高鐵連接起與杭州經(jīng)濟、社會(huì )交往密集的溫州、臺州兩個(gè)經(jīng)濟發(fā)達重地，是整體路網(wǎng)中的優(yōu)質(zhì)線(xiàn)位，也都是納入國家中長(cháng)期鐵路網(wǎng)規劃的優(yōu)質(zhì)項目，浙江省優(yōu)先拿出這些優(yōu)質(zhì)項目，釋放出了最大的誠意。同時(shí)，考慮不同社會(huì )資本的特點(diǎn)，優(yōu)化交易結構設計和建設管理模式，滿(mǎn)足不同社會(huì )資本的需求，增強項目的吸引力。不同的建設模式充分發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提高了資源利用和項目建設效率。更為重要的是，堅持風(fēng)險共擔，利益共享的原則，合理安排設計項目的風(fēng)險分擔機制。確保高速鐵路項目民資“進(jìn)得來(lái)、能賺錢(qián)”。

浙江“民資入鐵”的成功經(jīng)驗與啟示

“民資入鐵”的創(chuàng )新實(shí)踐離不開(kāi)開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境和誠信的政府信用，是地區和行業(yè)營(yíng)商環(huán)境的試金石。杭臺高鐵和杭溫高鐵項目的成功實(shí)踐彰顯了政府吸引和尊重民間資本的決心和誠意，也充分體現了項目各方尊重經(jīng)濟運行規律、遵循市場(chǎng)化原則的理性態(tài)度。

首先，誠信履約是吸引民間資本的根本。政府在政策制定與執行方面，保持相關(guān)政策和規定的連貫性和穩定性，同時(shí)，堅持換位思考，為投資者利益著(zhù)想。如從項目的最初規劃到最終建成運營(yíng)，政府對于民資參與的政策支持和優(yōu)惠措施始終如一，從而讓民資企業(yè)能夠放心地進(jìn)行長(cháng)期投資和運營(yíng)。此外，政府建立起促進(jìn)民間投資和要素保障工作機制，加大民間投資項目支持力度。在合作中，政府與民資企業(yè)平等相待，建立“周調度、月協(xié)調”的溝通協(xié)調機制，充分尊重民資企業(yè)的意見(jiàn)和建議，共同協(xié)商解決項目中遇到的問(wèn)題。

其次，專(zhuān)業(yè)擔當是謀劃設計重大項目落地的基礎。民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域在我國少有實(shí)踐，更沒(méi)有控股高鐵的先例。浙江省堅持先行先試，積極落實(shí)國家相關(guān)政策，落地社會(huì )資本投資鐵路示范項目。充分發(fā)揮行業(yè)主管部門(mén)、高端智庫、外部咨詢(xún)機構等多方合力，深度研究鐵路項目特點(diǎn)，立足鐵路建設運營(yíng)規律，深度調研謀劃，深化投融資方案等研究。同時(shí)，根據不同項目的定位和建設要求，創(chuàng )新謀劃投融資方案和交易結構，實(shí)現“一項一策”。

再次，服務(wù)優(yōu)化是民間資本持續發(fā)揮作用的關(guān)鍵。為持續推動(dòng)民間資本在高鐵項目中發(fā)揮作用，政府嚴格落實(shí)公平競爭審查制度，對各類(lèi)投資主體同等對待，不單獨對民間資本設置附加條件。同時(shí)，向民間資本推介重大工程和補短板清單、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈項目清單、完全使用者付費的特許經(jīng)營(yíng)項目清單的3張項目清單，為民間資本更好了解和參與鐵路等重大項目提供平臺。

杭臺高鐵和杭溫高鐵的創(chuàng )新實(shí)踐，為社會(huì )資本投資建設鐵路提供了可復制推廣的有益經(jīng)驗。不過(guò)，高鐵領(lǐng)域作為典型的網(wǎng)絡(luò )型自然壟斷行業(yè)，民間資本在項目建設、運營(yíng)模式選擇等關(guān)鍵環(huán)節的改革仍處于探索階段。未來(lái)，如何平衡好整體路網(wǎng)效益和安全運營(yíng)，深化路網(wǎng)接軌權和運行圖制定權改革等都迫切需要國家層面的制度設計，推動(dòng)鐵路領(lǐng)域市場(chǎng)化改革向縱深推進(jìn)。

（作者系浙江財經(jīng)大學(xué)中國政府監管與公共政策研究院研究員）